Od Gvozdenih Ostrva preko Francuske do Luksemburga: Analiza predmeta o valjanosti evropskog ‘soft law’ i proširenim ovlašćenjima Evropskog nadzornog tela za bankarstvo (EBA) 

Od Gvozdenih Ostrva preko Francuske do Luksemburga: Analiza predmeta o valjanosti evropskog ‘soft law’ i proširenim ovlašćenjima Evropskog nadzornog tela za bankarstvo (EBA) 

20.01.2023.

Što je mrtvo ne umire… 

U proleće 2021. godine, opšti pravobranilac Evropskog suda pravde Bobek (‘Advocate General’, ‘AG’) je dostavio svoje mišljenje u predmetu Fédération bancaire française v Autorité de contrôle prudentiel et de résolution počevši sa citatom iz popularne serije Igra prestola. Osvrnuvši se na ritual u ime božanstva Gvozdenih Ostrva koji nosi poruku da jednom kada se doživi smrt više nema mesta strahu. AG Bobek je napravio analizu pravne prirode mekog prava Evropske Unije sa namerom da odgovori na pitanje da li nešto što nikada nije bilo živo (ili u ovom slučaju, pravno obavezujuće) može da bude proglašeno nevažećim od strane suda. 

Predmet o kojem je reč je privukao mnogo pažnje. Osim reference na Igru prestola, predmet je ilustrovan i kao prilika da se vetar promene pretvori u savršenu oluju. Dok fraza vetar promene predstavlja činjenicu da mnogi pravni sistemi postaju sve prijemčiviji za sudsku reviziju soft law instrumenata, pretvaranje u savršenu oluju je metafora za mogućnost da Evropski sud ponovo razmotri svoj tradicionalni pristup u pogledu revizije instrumenata tzv. mekog prava. 

…već ponovo ustaje sve snažniji i jači: upotreba soft law instrumenata u finansijskom sektoru 

Kao posledica finansijske krize, institucije diljem EU su počele sve više da se oslanjaju na korišćenje soft law instrumenata. Ovo ne iznenađuje ako se uzme u obzir da je meko pravo poželjan instrument u razdobljima krize usled svoje fleksibilne prirode i mogućnosti brzog prilagođavanja zahtevima i promenama na tržištu. Na primer, takvi instrumenti su poslužili u vreme Kovid-19 pandemije na nivou EU, pogotovo u oblasti tržišne konkurencije i državne pomoći. 

Meko pravo kao svojevrsni kišobran-termin pokriva širok spektar instrumenata različite materije i funkcija. Stoga nije jednostavan zadatak definisati ga striktno u okviru jedne formule. Možemo da ga opišemo kao skup instrumenata koji nisu pravno obavezujući ili čija je pravna snaga slabija u odnosu na tradicionalne pravne instrumente. Kao primere takvih akata možemo navesti smernice, preporuke, kodekse ponašanja i slično. 

Vrednost soft law instrumenata može da se uoči ako se gleda kroz prizmu međunarodnog finansijskog prava. Za razliku od međunarodne trgovine i monetarnih pitanja gde se koordinacija odvija preko formalnih organizacija, finansijsko pravo se uglavnom bazira na praksi agencija i sličnih institucija. Istraživanje Evropske mreže za istraživanje mekog prava (SoLaR) iz 2020. godine pokazalo je da su soft law instrument stekli popularnost unutar sektora finansija usled nesmetanog procesa usvajanja takavih akata, visokog nivoa fleksibilnosti i sposobnosti da regulišu osetljiva pitanja. Istraživanje je demonstrovalo da se, zbog navedenih prednosti, sve više pojavljuje trend ‘stvrdnjavanja’ mekog prava.  

Pozadina priče & pravna pitanja 

Priča datira iz 2017. godine kada je EBA izdala Smernice o sistemima nadzora i upravljanja proizvodima (‘Smernice’) u cilju otklanjanja rizika od strane finansijskih institucija zbog radnji koje bi mogle da nanesu štetu potrošačima i ugroze integritet finansijske strukture. Francuska agencija za bonitetni nadzor i sanaciju (‘ACPR’) se uskladila sa datim Smernicama i učinila ih primenjivim na sva tela u svojoj nadležnosti putem oficijelnog obaveštenja. Međutim, Francuski bankarski savez (‘FBF’) je zatražio poništenje tog obaveštenja pred sudom koji je uputio zahtev Evropskom sudu tvrdeći da EBA uopšte nije imala ovlašćenje za donošenje navedenih Smernica. 

Drugim rečima, EBA je donela soft law instrument sa kojim se ACPR uskladila i učinila ga obavezujućim za sva tela u svojoj nadležnosti. FBF je odlučio da se bori protiv tog obaveštenja tako što će da pobije akt koji je prethodio obaveštenju, odnosno navedene Smernice. Da skratimo priču – ovde možemo da uočimo tri ključna pitanja: (1) Da li je EBA donošenjem ovih Smernica prekoračila svoja ovlašćenja propisana Uredbom br. 1093/2010? (2) Može li se protiv Smernica podneti tužba za poništenje predviđena odredbama člana 263 Ugovora o funkcionisanju EU (‘TFEU’); te poslednje ali ne i manje bitno (3) Može li se u vezi navedenih Smernica podneti zahtev za prethodnu odluku u skladu sa članom 267 TFEU? 

Pre nego šta pređemo na druga pravna pitanja i mišljenje opšteg pravobranioca, trebalo bi da razjasnimo članove 263 i 267 TFEU. Član 263 omogućava da se pred Evropskim sudom pravde ospori valjanost raznih akata donetih od strane EU. U njemu se navodi da Sud može da preispita validnost zakonodavnih akata EU, akata Evropske komisije, Saveta i Evropske centralne banke osim preporuka i mišljenja. Pored toga, Sud može da preispita valjanost akata koji mogu da proizvedu pravno obavezujuće efekte donetih od strane raznih tela EU, agencija ili kancelarija. Kada je reč o ovom konkretnom sporu, Sud je morao da odgovori da li soft law instrument kao pravno neobavezujući akt može da se uklopi u delokrug člana 263 takođe. Nadalje, član 267 je stvorio mehanizam za odlučivanje o prethodnom pitanju upućenom od strane domaćih sudova Evropskom sudu radi tumačenja zakonodavstva EU. Naime, unutar EU prirodno postoji mnoštvo domaćih zakona te pravnih i kulturnih različitosti u kojima zakonodavstvo EU kao celina treba da funkcioniše. Zemlje članice takođe poseduju određeni stepen diskrecije kada je u pitanju implementacija evropskog zakonodavstva. S obzirom da imamo 28 zemalja članica, isti pravni akt mogao bi da se tumači na različite načine. Svrha mehanizma propisanog ovim članom je da se obezbedi jednooobrazno tumačenje i primena evropskog zakonodavstva u svim državama članicama. 

Ako bacimo pogled na prethodnu sudsku praksu, možemo da primetimo da je Sud tradicionalno odbacivao preispitivanje soft law mera u skladu sa članom 263 TFEU. Zanimljiva analiza od strane opšteg pravobranioca uključuje komentarisanje tri predmeta koja izazivaju trilemu, odnosno predmeti Grimaldi, Foto Frost i Belgija protiv Komisije. Na primer, presuda u predmetu Grimaldi iz 1989. godine stvorila je tzv. Grimaldi obavezu, odnosno obavezu domaćih sudova da prilikom odlučivanja uzmu u obzir evropske soft law mere. Sa druge strane, Sud je 2016. godine u predmetu Belgija protiv Komisije konstatovao da Belgija ne može da ospori preporuku donetu od strane Komisije kao instrument mekog prava, bez obzira na činjenicu da je navedeni akt bio toliko detaljan da se nije mogao posmatrati kao jednostavan poziv državama članicama da usklade svoje prakse. 

Mišljenje opšteg pravobranioca: ključna razmatranja  

Analiza je započeta istraživanjem pravne prirode Smernica i pitanjem da li se radi o zaista pravno neobavezujućoj meri. Primarni deo evropskog zakonodavstva primenjiv u ovom predmetu je Uredba br. 1093/2010 kojom je osnovana EBA te koja nadalje u članu 16 propisuje da ista izdaje smernice i preporuke upućene nadležnim telima ili finansijskim institucijama koje će učiniti sve što je u njihovoj moći da se usklade sa njima. Uzimajući u obzir jezičku formulaciju sadržanu u njima i nedostatak obaveze da se konačno usklade, AG Bobek je zaključio da Smernice zaista jesu instrument mekog prava. 

Opšti pravobranilac je nastavio dalje sa pitanjem da li je EBA prekoračila granice svoje nadležnosti propisane Uredbom. Tačnije, odredio je to kao grubo uklapanje u tekst Uredbe, a potom je dao obimno objašnjenje razlike između proizvodnog i korporativnog upravljanja te ilustrovao navedeni problem na primeru automobilske industrije. Da sumiramo, sporne Smernice ne spadaju u delokrug Uredbe u celini te je zaključak opšteg pravobranioca da je EBA prekoračila granice svoje nadležnosti. 

Zanimljiv misaoni sled može da se primeti u paragrafima 83-94 Mišljenja u kojima se AG Bobek osvrnuo na opasnosti od strane nadležnih tela koja donose soft law instrumente nad kojima postoji samo ograničena sudska kontrola. Iako se prekomerni rizik prepoznaje kao suštinski opasan, on je ukazao na činjenicu da svaka poslovna odluka nosi određeni rizik i da to nije opravdanje za nadležna tela da deluju izvan granica svoje nadležnosti. Pored toga, on je ukazao na to da bi omogućavanje nadležnim telima da donose takve soft law akte podstaklo dalje proširenje tzv. ‘kripto zakonodavstva’ kojim se zaobilazi redovna zakonodavna procedura. Analizu je završio zaključkom da je doduše važno postojanje soft law instrumenata nad kojima je moguća redovna kontrola od strane suda. 

Na kraju, AG Bobek se uhvatio u koštac sa odnosom između članova 263 i 267 TFEU i zabrinutosti upućujućeg suda u vezi sa mogućom pojavom ‘TWD scenarija’. Naime, ‘TWD scenario’ označava situaciju u kojoj podnosilac zahteva, koji je mogao da podnese tužbu za poništenje određenog EU akta pred Sudom, ali iz nekog razloga to nije uradio, više nije u mogućnosti osporavati pravna valjanost domaćeg akta nastalog na osnovu EU akta pred domaćim sudom. 

Prelazak ciljne linije: Presuda evropskog suda pravde 

Sud je svoju analizu započeo takođe ispitivanjem pravne prirode Smernica kako bi naposletku doneo zaključak da li bi takav akt mogao da bude poništen. Sud je stao na stranu mišljenja i pristupa predočenog u predmetu Belgija protiv Komisije, dodajući da je obavezujuće efekte potrebno razmotriti u svetlu sadržaja, konteksta, krajnih efekata i u odnosu na telo koje ih je donelo. Sud je zaključio da Smernice nemaju pravno obavezujuću snagu i da u skladu sa datim činjeničnim stanjem ne mogu da budu poništene na osnovu člana 263 TFEU. 

Drugo, Sud je zaključio da mehanizam iz člana 267 TFEU može biti pokrenut na osnovu akta takve pravne prirode. Razmatrajući pravnu valjanost Smernica, Sud je istaknuo da se njihova pravna snaga i ispravnost procenjuje sa neke apstraktnije tačke gledišta i uzimajući u obzir krajnji cilj nadležnosti dodeljenih Evropskom nadzornom telu za bankarstvo. Dakle, Sud se indirektno osvrnuo na analizu razlike između proizvodnog i korporativnog upravljanja od strane opšteg pravobranioca, ali sa drugačijim ishodom. 

Nakon ispitivanja člana 16 Uredbe kao pravne osnove za donošenje Smernica kojima se obezbeđuje dosledna primena evropskog zakonodavstva, blagostanje potrošača i upravljanje rizicima od strane finansijskih institucija, Sud je zaključio da EBA nije prekoračila granice svojih nadležnosti i da su, u skladu sa navedenim, Smernice pravno valjane. 

Izvori:

1. Knjige/Naučni Članci/ Publikacije:

Avbelj et al (2020), ‘EU Financial Regulation Soft Law in the Member States: Finland, France, Germany, Italy, the Netherlands, Slovenia and UK’, SoLaR. 

Chamon, M. & de Arriba-Sellier, N. (2021) ‘FBF: On the Justiciability of Soft Law and Broadening the Discretion of EU Agencies’, European Constitutional Law Review 18(2), pp. 286-314. 

Eliantonio, M. (2021) ‘Judicial Review of Soft Law before the European and National Courts- A Wind of Change Blowing from the Member States’, in: Eliantonio, M. et al (eds), ‘EU Soft Law in the Member States Theoretical Findings and Empirical Evidence’, Hart Publishing. 

Eliantonio, M. & Stefan, O. (2021), ‘The Elusive Legitimacy of EU Soft Law: An Analysis of Consultation and Participation in the Process of Adopting Covid-19 Soft Law in the EU’, European Journal of Risk Regulation 12 (1), pp. 159-175. 

2. Sudska Praksa:

Fédération bancaire française v Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (2021) C-911/19. 

Foto-Frost v Hauptzollamt Lübeck-Ost (1987) C-314/85. 

Kingdom of Belgium v European Commission (2916) C-270/15 P. 

Opinion of Advocate General Bobek delivered on 15 April 2021 (2021) C-911/19. 

Salvatore Grimaldi v Fonds  

TWD Textilwerke Deggendort GmbH v Bundesrepublik Deutschland (1994) C-188/92. 

 3. Zakonodavni Okvir: 

Ugovor o funkcionisanju Evropske Unije (2007) OJ C 115/47. 

Smernice o sistemima nadzora i upravljanja proizvodima (2017) EBA/GL/2015/18. 

Uredba (EU) br. 1093/2010 o osnivanju Evropskog nadzornog tela za bankarstvo (2010) OJ L 331. 

Scroll