Predmet ‘Illumina & Grail’: Susret Biotehnologije i Evropske M&A Regulative

Predmet ‘Illumina & Grail’: Susret Biotehnologije i Evropske M&A Regulative

01.11.2022.

Uvod: Blokirana akvizicija od strane Evropske Komisije 

U značajnoj odluci od 6 septembra 2022 godine, Evropska Komisija je zabranila, u skladu sa odredbama Uredbe (EZ) o koncentracijama br. 139/2004 završeno spajanje Ilumine (eng. Illumina), američke biotehnološke kompanije specijalizovane za genomsko sekvenciranje i Grejla (eng. Grail), start up-a sa sedištem u SAD-u poznatog po razvoju ranih testova za otkrivanje karcinoma, odnosno tehnologije ‘tečne biopsije’. U vreme zabrane, dotični start-up nije imao nikakvu prodaju na Evropskom ekonomskom području niti prisutne proizvode na unutarnjem tržištu. 

Slučaj Ilumina & Grejl je u suštini veoma interesantan jer je pomerio granice određenih dosadašnjih pravnih shvatanja. Naime, ovo je prvi put da se Komisija bavila ispitivanjem i transakcijom odnosno koncentracijom koja nema evropsku dimenziju ili nije obuhvaćena nacionalnim propisima država članica o zaštiti konkurencije ili propisima država potpisnica Sporazuma o Evropskom ekonomskom području. S obzirom da sticanje isključive kontrole jedne američke kompanije nad drugom nije prelazilo naznačeni prag za ocenu koncentracije, preuzimanje nije isprva dobilo evropsku dimenziju. U skladu sa time, akvizicija nije ni bila prijavljena Komisiji ili državama članica. Ovo je takođe prvi put da je Komisija zabranila transakciju koja je već izvršena. Dok se Komisija bavila pitanjem navedenog preuzimanja u avgustu 2021 godine, Ilumina je već završila akviziciju Grejla. Obe strane su sada izložene posebnom ispitivanju u skladu sa članom 8 (4) Uredbe. 

Uzimajući u obzir činjenicu da Grejl nije bio ekonomski prisutan u Evropi, istraga je delovala pomalo čudno iz pravne perspektive. Štaviše, za razliku od evropske zabrane, administrativni sud pod okriljem Savezne trgovinske komisije u SAD-u je podržao navedeno preuzimanje. U ovom članku osvrnućemo se na analizu samog predmeta te pravne osnove odluke Komisije, konkretno u vezi sa formulacijom člana 22 Uredbe i mogućim pravnim implikacijama kao što je proširenje nadležnosti u svetlu kontrole spajanja, odnosno tzv. ‘back-door’ proširenje nadležnosti i poveznicom sa predloženim tekstom Uredbe o digitalnim tržištima. 

Kratak uvid u činjenično stanje 

Ilumina, biotehnološka kompanija sa sedištem u SAD-u poznata po razvoju tehnologije genomskog sekvenciranja sledeće generacije kao bitne komponente za rano otkrivanje karcinoma, je saopštila u septembru 2020 godine da će preuzeti Grejl, još jedan start-ap (eng. start-up) sa sedištem u SAD-u koji se bavi istraživanjem metoda ranog otkrivanja malignih tumora kod asimptomatskih pacijenata. Akvizicija vredna 8 milijardi dolara nije bila neočekivana s obzirom da je Ilumina počela već 2015 godine da istražuje pitanje rane detekcije putem tečne biopsije. U vreme objave preuzimanja, tačnije 2020 godine, veličina tržišta za otkrivanje karcinoma iznosila je 115.60 milijardi dolara. Imajući u vidu sve karakteristike preuzimanja, radilo se o vertikalnoj transakciji. S obzirom da Grejl nije lansirao nijedan proizvod na evropsko tržište niti je imao ostvarenu prodaju na području Evropskog ekonomskog prostora, transakcija nije bila prijavljena na nivou Unije kao ni na nivoima država članica. 

Početkom 2021 godine nakon primljene pritužbe u pogledu predmetne koncentracije, Evropska komisija je održala sastanak sa podnosiocima pritužbe i donela privremeni zaključak prema kojem se može podneti zahtev za upućivanje na osnovu člana 22 Uredbe s obzirom da se Grejl-ova važnost za tržišno takmičenje ne odražava u njegovim prihodima na teritoriji EU. Cilj je bio omogućiti Komisiji ispitivanje nad transakcijom paralelno sa istragom od strane Federalne trgovinske komisije u SAD-u. Odgovor Evropske komisije iz aprila 2022 konstituisan je u zahtevu kompanijama da prijave koncentraciju. U junu 2021 godine, Ilumina je prijavila transakciju i sprovela je samo 2 meseca kasnije, zajedno sa najavom da će preuzeti start-ap držati kao zasebnu kompanije tokom ispitivanja koje je u toku. Štaviše, Ilumina se žalila na odluku Evropske komisije u vezi prihvatanja nadležnosti, ali je Opšti sud EU podržao načelni stav Komisije u presudi Ilumina protiv Evropske Komisije od 13 jula 2022 godine. 

Evropska komisija je iznela stajalište da je Grejl angažovan u inovacionoj trci sa određenim brojem konkurenata, kao i da će akvizicija omogući Ilumini, kao velikoj biotehnološkoj kompaniji, da odagna rivale sa relevantnog tržišta. U prošlosti je bilo već zabrana transakcija od strane Evropske komisije po osnovu zahteva upućenim od država članica kao što su predmeti RTL/Veronika/Endemol IV/M.553 iz 1995; Kesko/Tuko predmet IV/M.784 iz 1996 te Blokker/Toys IV/M.890 iz 1997. Novije zabrane mogu se naći u odlukama da se blokira spajanje indijskog Tata Stil (eng. Tata Steel) i nemačkog Tisenkrup (nem. Thyssenkrupp), želežnički sporazum Simens-Alstom (Siemens-Alstom), kao i zabrana spajanja dvaju brodogradilišta odnosno ‘Hyundai Heavy Industries Holding’ i ‘Daewoo Shipbuilding & Marine Engineering’ u januaru ove godine. Iako se radi o dva industrijska giganta sa sedištem u Južnoj Koreji, jurisdikcija za ispitivanje koncetracije bila je vezana za njihovo snažno prisustvo na evropskom i svetskom tržištu. 

Da li evropska M&A regulativa postaje sve stroža? 

Kontrola koncentracija je uvek bila značajan alat u sferi prava konkurencije. Većina režima diljem sveta funkcioniše po istom osnovu kao i evropski model te možemo da uočimo izvestan broj nadležnih institucija za zaštitu konkurencije koje se kreću u istom pravcu, odnosno prema strožem pristupu i procedurama. Ipak, svaki iole čvršći pristup u regulisanju neke materije zahteva jasne smernice i izmenjene zakonodavne okvire kako bi se izbeglo upadanje u zamku nedostatka pravne sigurnosti i jasnoće jurisdikcionih ovlašćenja na štetu uključenih strana. 

Moglo bi se reći da je Komisija već duži period bila suočena sa nedostatkom sposobnosti da nadzire važne transakcije izvan svoje dimenzije, a pogotovo tzv. ‘killer acquisitions’ (‘ubistvene akvizicije’). Stroži pristup razrađen je u Radnom dokumentu Komisije iz 2021 godine o proceduralnim aspektima kontrole koncentracije koji se posebno odražava na digitalni i biotehnološki sektor s obzirom da su isti prepoznati kao sektori u kojima su potencijalna anti-kompetitivna spajanja uspela da izbegnu kontrolu i primenu člana 22 Uredbe. 

Holandska Klauzula: Sve oči su uprte u član 22. 

Iznenadna primena člana 22 Uredbe u slučaju koji prethodno nije zahtevao obavezno ispitivanje kontrole koncentracije na evropskoj teritoriji prozvana je od strane nekolicine pravnih eksperata kao ‘kvaka 22’ kontrole koncentracije zbog eventualnog proširenja proceduralnih ovlašćenja. Izraz je skovao autor Džozef Heler (eng. Joseph Heller) u istoimenom romanu iz 1961 godine. Naime, fiktivni lik doktor Danika (eng. Doc Daneeka), psihijatar u vojsci, pozvao se na dotični termin da objasni zašto piloti koji traže procenu neuračunljivosti upravo time pokazuju svoju uračunljivost. Naime, pojam predstavlja jednu paradoksalnu situaciju u kojoj sam pokušaj bekstva onemogućava to bekstvo. Ali dosta sa zanimljivim činjenicama i pojedinačnim mišljenjima. Vreme je da pređemo na objektivno objašnjenje date situacije. 

S obzirom da se nalazi u zakonodavnom okviru od 1989 godine, glavna svrha odredbe je mogla da se protumači kao omogućavanje pojedinačnim zemljama članicama da zahtevaju od Komisije da ispita svaki oblik koncentracije pod uslovom da utiče na trgovinu između država članica i da predstavlja pretnju da će značajno uticati na konkurenciju unutar teritorije države ili država članica koje su taj zahtev uputile. U pređašnjoj Uredbi (4064/89), odredba je prvobitna bila poznata kao ‘holandska klauzula’. U svojim počecima je bila retko korišćena te je prva upotreba izvršena 1993 godine od strane holandskih i belgijskih tela nadležnih za zaštitu konkurencije. 

Formula iz člana 22 

Navedeni član u svojoj formulaciji sadrži jedan pravni test, odnosno formulu. Zahtev države članice za upućivanje komisiji je validan i prihvatljiv u slučaju da dotična koncentracija ima uticaj na trgovinu između država članica i ako predstavlja pretnju da će značajno uticati na konkurenciju. Razrada ovih uslova može se naći u Smernicama Komisije iz 2021 godine o primeni člana 22 Uredbe. Prvi kriterijum se odnosi na primetan uticaj na obrazac trgovine između država članica, sve sa taksativnim nabrajanjem specifičnih faktora prepoznavanja koji mogu da utiču na trgovinu kao što su lokacija potencijalnih kupaca, dostupnost proizvoda ili usluga u pitanju, stepen razvoja i implementacija projekata za istraživanje i razvoj koji imaju potencijal da budu komercijalizovani u više država i drugih. 

Drugi kriterijum je interesantan s obzirom na elaboraciju izraza ‘pretnja’. Jezička ekspresija se odnosi na mogućnost da se pokaže da, s osnovom u preliminarnoj analizi, postoji realna opasnost da bi određena transakcija mogla da stvori značajan nepovoljan uticaj na konkurenciju i s obzirom na rečeno, zaslužuje detaljno ispitivanje. Smernice su i kod ovog kriterijuma navele par faktora za blisku procenu termina ‘pretnja’ kao što su stvaranje ili jačanje dominantnog položaja, eliminisanje značajnog konkurenta na tržištu, smanjenje sposobnosti tržišnog rivala ili smanjenje podsticaja kod rivala za nadmetanje na tržištu, sposobnost da se prenese jaka tržišna pozicija sa jednog tržišta na drugo i ostali. 

Pored toga, nove Smernice o primeni člana 22 Uredbe donose određeno proširenje na dodatne faktore koje bi valjalo uzeti u obzir. Kategorija predmeta prikladna za kontrolu koncentracije odnosiće se i na transakcije u kojima ukupni prihodi barem jednog od učesnika ne odražavaju njegov stvarni ili budući tržišni potencijal. Na primer, ovakva ekspanzija se odnosi na start-ap ili novog učesnika na tržištu sa važnim konkurentskim potencijalom koji tek treba da razvije ili primeni poslovni model sposoban da ostvari značajne prihode u budućnosti; značajnog inovatora ili inovatora koji sprovodi potencijalno važna istraživanja; učesnika na tržištu koji ima pristup tržišno bitnim sredstvima (npr. prava intelektualne svojine, sirovine, podaci) i/ili učesnika na tržištu koji nudi proizvode ili pruža usluge bitne za druge industrije. Iako su Smernice Komisije važan pravni dokument sa ciljem da se obezbedi veći stepen pravne sigurnosti u budućnosti, određeni pasusu dele upadljivu sličnost sa pravnom situacijom predmeta Ilumine i Grejl-a 

Potencijalne pravne implikacije predmeta ‘Illumina & Grail’ 

Nove Smernice donose niz važnih pitanja u vezi sa primenom člana 22 Uredbe. Izražena je zabrinutost zbog određene nerešene pravne neizvesnosti u pogledu odluke Opšteg suda kojom se potvrđuje pravno shvatanje Smernica Komisije iz 2021 godine o transakcijama između stranaka koje nemaju poslovne aktivnosti na teritoriji Unije. U slučaju da je pravno tumačenje Komisije previše ekstenzivno u odnosu na shvatanje izraza kao što su ‘uticaj na trgovinu između država članica’ i/ili ‘pretnja da će značajno uticati na konkurenciju’, izražena je takođe određena doza zabrinutosti u vezi potencijalnog širokog shvatanja nadležnosti. 

Posebno je interesantan aspekt mogućih pravnih implikacija koji se odnosi na obavezu obaveštavanja iz člana 14 predloženog teksta Uredbe o digitalnim tržištima (DMA). Naime, interpretacija člana 22 Uredbe od strane Opšteg suda EU mogla bi da uverljivo olakša buduće primene člana 14 Uredbe o digitalnim tržištima. Navedenim članom je propisana dužnost nadzornika pristupa da obavesti Komisiju o svakoj nameravanoj koncentraciji u smislu člana 3 Uredbe (EZ) br. 139/2004, ako učesnici koncentracije ili cilj koncentracije pružaju osnovne usluge platforme ili bilo koje druge usluge u digitalnom sektoru ili omogućuju prikupljanju podataka, bez obzira na to postoji li obaveza da se o tome obavešćuje Komisija na osnovu te uredbe ili nacionalno telo nadležno za zaštitu konkurencije na osnovu nacionalnih pravila o koncentracijama. 

Izvori: 

A. Knjige/Naučni članci/Publikacije: 

Alderman B.L. & Blair, R.D. (2022) Preserving Potential Entry is Not the Holy Grail in Vertical Merger Enforcement, 36 Antitrust 42 (2021-2022). 

Bushell, G. (2021) How Illumina-ting: The EU Merger Regulation and the brutal operation of power under Article 22 EUMR, Kluwer Competition Law Blog. Kluwer Competition Law Blog  

Levy N. et al (2021) The European Commission’s New Merger Referral Policy: A Creative Reform or an Unnecessary End to ‘Brightline’ Jurisdictional Rules?, CoRe Berlin Vol. 5 Issue 4, pp. 364-379. 

B. Sudska Praksa:

Illumina Inc. v European Commission (2022) General Court, T-227/21.   

C. Zakonodavni okvir & Relevantni Dokumenti:

Commission staff working document evaluation of procedural and jurisdictional aspects of EU merger control (2021) European Commission, SWD (2021) 66 Final. 

Communication from the Commission – Commission Guidance on the application of the referral mechanism set out in Article 22 of the Merger Regulation to a certain category of cases (2021) European Commission, C (2021) 1959 Final. 

Council Regulation (EC) No 139/2004 on the control of concentrations between undertakings (the EC Merger Regulation) (2004) OJ L 24. 

Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on contestable and fair markets in the digital sector (Digital Markets Act) (2020) COM (2020) 842 Final. 

D. Ostalo:

Amaro, S. (2019) EU blocks Alstom-Siemens rail merger due to ‘serious competition concerns’, CNBC. EU blocks plan for Alstom-Siemens rail merger (cnbc.com) 

Euractiv (2022) EU blocks merger of South Korean shipbuilders, Euractiv. EU blocks merger of South Korean shipbuilders – EURACTIV.com  

Scroll